縣政府行政機構,古稱縣廷[1][2]:1,民國之前稱,民國初年改稱縣知事公署[3]:44縣公署[4]縣官指管理一政務之人,或縣衙官吏[5]。縣政府(縣衙)的最高行政首長縣令知縣縣長

清朝紹興府某縣縣衙的建築平面圖。

秦漢時,縣政府初具規模、行政職能完備。此後,縣政府一直是中國最基層、最穩定的地方行政機構。沿襲至今[2]:3國民政府時期,縣政府設置科室、完成官僚化。在中華人民共和國時期,擴展出縣級人民政府的概念。

民國之前的縣衙擁有行政權司法權。在地方官編制過少的背景下,以清代為例,一位知縣知州的輔助職官不超過四人[6]:98。官員行政依賴胥吏衙門差役[7]:16,以及私人幕僚[6]:98。縣衙官員一般只在縣官的衙門或者辦公樓裏辦差,不能體察民情,所以民間有「縣官不如現管」之稱。又因民國之前的縣衙是最末層地方政府,中國學界有「皇權不下縣」之說[8]

春秋戰國

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春秋戰國逐步轉化為地方行政區。各諸侯國管轄一縣者有縣尹、縣令、縣公、縣大夫之職。一縣之長,依所轄縣之人數而定其名,萬人以上者曰縣令,萬人以下者曰縣長。每縣設縣令或縣長一名。

當代研究者認為,晉國縣大夫管理的縣,其性質與君主分封給大臣的采邑無異,而非後世的郡縣之縣三家分晉後,的縣長官稱謂發生轉變,改稱「令」。故當代研究者,將韓、趙、魏三國郡縣之縣形成的時間暫定為春秋後期。史料中,對韓、趙、魏三國的縣廷史料記載不多。《左傳》僅見縣師與輿尉。有當代研究者認為,相當於秦漢時的縣丞縣尉[9]:4—6

商鞅變法之前,秦國多有置縣,但此時的縣為秦國君主的直轄領地,非後世的郡縣之縣。商鞅變法之後,郡縣制建立起來。秦國縣的長官稱縣令、縣長。這被認為是效法的的做法。秦孝公十三年(前349年)「初為縣,有秩史」,表明當時縣令之下已有屬吏。有研究者指「秩史」為「有秩祿之史」之意,即是卜史令史佐史之類的泛稱[9]:7—8

秦漢

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秦統一六國後,在全國推行郡縣制逐漸成為中國最為普遍的基層行政區單位。縣域內設立的縣政府通常是的下屬,執行中央政令。漢朝沿襲秦朝制度。當時,稱縣政府為縣廷[1][2]:1

漢朝時,縣令縣丞延秦制。縣令為這時期一縣之最高長官。縣丞是輔佐縣令或縣長的官員,「兼主刑獄囚徒」。每縣均設縣尉,大縣二人、小一,常握武事軍政。縣令、縣丞、縣尉均為朝廷命官,朝廷掌握這三個職位的人事任免、調遣權。其他縣廷吏員則無編制,均由縣令辟除,縣廷財政支付俸祿。縣令根據本縣實際需要、財政能力組織政府。此類吏員俸祿均在百以下,稱為「斗食少吏」。官職或稱、或稱史。縣廷之內或設置諸曹,和郡曹上下對口,執行行政事務。事務較少的縣廷,由吏員分管,則不必設置衙門。受限於史料,秦漢時一般縣廷官吏的具體人數不得而知。有研究者估計在一千人左右[2]:1—2

當代研究者將漢朝時縣廷諸曹,依現今行政事務歸為八大類,以及散吏:[2]:1—2
1.主管民政:戶曹、田曹、時曹、水曹及無曹署主土木興作之吏將作掾。
2.主管財政:倉曹、金曹。
3.主管交通:集曹、法曹及無曹署的郵書掾、道橋掾、廄嗇夫
4.主管軍事:兵曹、尉曹及無曹署的庫嗇夫。
5.主管司法:賊曹及獄司空、獄掾史等。
6.主管治安:市掾、守津吏、傳舍、候舍吏等。
7.主管文教:校官、祭酒
8.主管少數民族事務:盟掾等。

當代研究者將漢朝縣廷長官和吏員序列排行如下[2]:1—2
1.縣令(縣長);2.縣丞;3.縣尉。
A:1.百吏;2.食吏;3.佐史
B:1.;2.嗇夫;3.令史;4.佐。
C:()1.嗇夫;2.佐;3.有秩;4.三老

隋唐至元末

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時代,縣令仍是一縣的最高長官,其下仍依照現職大小而分設有縣丞、縣尉。但此時其,縣不論大小,都已統稱一縣最高長官為縣令,而不再設縣長一職。唐朝開始,各級衙門使用人數龐大的胥吏

宋代以領銜京朝官者知縣事,一縣之長遂稱知縣,不再設隋唐以前的縣令一職。除了元朝時改稱「縣尹」外,知縣之名一直沿用到清朝滅亡為止。

明清

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人員

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明清時,一縣最高長官仍稱知縣,但罷縣尉一職,改設典史巡檢等代其職。巡檢負責巡防等事務。明朝時,知縣為正官,縣丞主簿典史即佐貳官。縣衙建築中,除知縣衙外,一般設有一個典史衙,而依所設佐貳官數目,可設多個縣丞衙、主簿衙。職官之外,有六房書吏。六房即吏、戶、禮、兵、刑、工。從戶房分出糧科(房),二者分工「戶房止是分派錢糧、收解俱是糧房」。從兵房分出馬科,「承發吏高管公文及管詞狀」。此外,還有承發房、鋪長房等房科,鋪發房為急遞鋪鋪長辦公之所。北直隸宛平縣衙門有15個房科[7]:14

在職官、吏員之下則是衙門差役。當代研究總結者三者的政務分工為:官主決策、吏理文書、役代差遣。知縣總管政務,其他職官負責勸農、水利、清軍、巡緝等某方面事務。吏員是在吏部註冊的公職人員,處理公文賬冊。差役負責站堂、看管、守衛、催科、抓捕等事。明朝中後期,由於吏員曲買充數者多,素質普遍降低,多由各房主文、書手代筆[7]:16

清朝時全國總計數目1448個,包括學官在內的輔助職官數目為5526員。一位知縣知州的輔助職官不超過四人。在此情況下,官員行政依賴幕僚[6]:98。清朝中後期,中國人口大幅增加,在州縣數目不變的情況下,縣衙需要適當增加管理層次並分區治理。而州縣的佐貳官縣丞巡檢司主簿)又因州縣長官隨員、幕僚介入日常行政,而日益邊緣化。兩種因素下,州縣佐貳官開始在一縣之內分劃轄區進行治理,涉足司法訴訟、錢糧徵收等多個領域[8]

縣衙

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明朝初年,朱元璋統一州縣衙署規制。規定縣官、佐貳、首領等職官和六房書吏要在縣衙居住、辦公。當代研究者指出,雖然明朝各地縣衙因歷史限制,以及地理位置和經濟條件等原因多有不同。但有兩個共同特點:一、封閉性,以高牆與外界相隔,二、形制四方,有明顯的中軸線。縣衙除官吏辦公、住宿建築外,還有監獄、倉庫等建築[7]:12—15

中華民國

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辛亥革命後,廢除縣衙,初設民政署,旋又改知縣為縣知事,故稱縣知事公署[3]:44,又稱縣公署。以《安康縣誌》記載為例,當時,安康縣知事聘任「師爺」,稱「老夫子」,辦理秘書事務。縣知事親自審理民事、刑事訴訟案件。安康縣知事公署下設三課(科),分管總務、田賦財糧、民刑訴訟。1915年,裁二、三課(科),設總務科,另設警察事務所、勸學所。1924年,安康縣勸學所改為教育局。1926年,設縣誌局[4]

1927年4月,南京國民政府成立,改縣知事公署為縣政府[3]:44行政首長稱縣長。《安康縣誌》所記,縣知事改稱縣長,廢師爺設秘書室,主任秘書協助縣長處理政事。縣長兼理司法,並設承審員、書記、推事及法警若干人。此後,陸續增設財政局、建設局、改警察事務所為公安局,成立保衛總團。1933年,裁局併科,縣政府設人事、民政、財政、教育、建設、公安助理員各一人,在縣長領導下合署辦公。1939年,設法院,後又設禁煙局。1937年,抗日戰爭全面爆發後,安康縣政府機構逐漸擴大,設民政、財政、建設、教育、兵役五科及公安局,縣長兼軍法官。1938年,成立土地呈報處,第二年改為田賦經征處,後又改稱田賦糧食管理處,縣長兼任處長。1939年,安康煙酒局改稱安康稅務局,後又稱捐稅局[4]

中國抗日戰爭時期,國民政府汪偽政權中國共產黨政權並立。中華人民共和國方面對三個政權的縣政府使用不同稱謂。國民政府設立的縣政府,大多稱「某某縣政府」,或「國民黨某某縣政府」、「民國某某縣政府」、「某某縣國民政府」。汪偽政權的縣政府,稱「汪偽某某縣政府」、「偽某某縣政府」、或加引號。中國共產黨政權的縣政府,稱「共產黨某某縣政府」、「某某縣抗日民主政府」、「某某縣民主政府」、「某某縣人民政府[3]:44

1937年七七事變後,華北地區逐步淪陷。華北地區偽政權的主要頭目大都有在北洋政府任職的經歷。因此,其行政區劃層級和行政機構名稱採用北洋政府時期制度。行政層級分為三級。各級政府通名均為「公署」,長官分別為省長道尹縣知事偽華北政務委員會令於1943年11月25日起,各省公署及特別市公署改稱「政府」。偽河北省政府為此通知各普通市及縣,從1944年1月1日起由「公署」改「政府」,縣公署改稱縣政府,縣知事改稱縣長[10]:144

臺灣光復後,延續國民政府時期的名稱。現時台灣各縣縣長由民選產生。

中華人民共和國

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中華人民共和國法律體系中,縣級政權設置事務性部門和強力機構,配備公檢法等國家暴力機構。擁有調整武裝警察軍事力量的權利。在縣級人民政府之下設置鄉級人民政府。有研究者指,鄉鎮一級政權官員並沒有太多的獨立權力。縣級政權仍是中國重要的基層政權[11]:214

中華人民共和國實行「一黨專政、黨優於政」的制度,所以從中央到地方,包含縣長在內,都是「黨的領導是一把手,政府長官是二把手」。所以,中華人民共和國管轄境內,縣的一把手為縣委書記,負責黨務。縣二把手為縣長,負責政務。而以縣委書記為代表的縣官擔任上級政府政策執行的責任[11]:214

注釋

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  1. ^ 1.0 1.1 後漢書·卷六十八 ‧ 列傳第五十八》郭太字林宗[……]早孤,母欲使給事縣廷。蒼頡篇曰:「廷,直也。」說文:「廷,朝中也。」風俗通:「廷,正也。言縣廷、郡廷、朝廷,皆取平均正直也。」
  2. ^ 2.0 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 張作理. 《秦汉县政府机构设置与行政职能》. 南都學壇 (河南省南陽市: 南陽師範學院). 2000, (2000年第002期): 1–3 [2023-05-31]. ISSN 1002-6320. doi:10.3969/j.issn.1002-6320.2000.02.001. (原始內容存檔於2023-05-31) (簡體中文). 
  3. ^ 3.0 3.1 3.2 3.3 朱華錦. 《民国时期县政府称谓的表述》. 江蘇地方志 (江蘇省南京市: 江蘇省地方志編纂委員會辦公室). 1995, (1995年第2期): 44 [2022-11-22]. ISSN 1003-8485. (原始內容存檔於2022-11-22) (簡體中文). 
  4. ^ 4.0 4.1 4.2 安康市地方志編纂委員會 (編). 第二十篇 政 权;第一章 县署及代议机构;第二节 县公署、县政府. 《陕西地方志丛书·安康县志》. 中國·西安: 陝西人民教育出版社. 1989 [2024-01-07]. (原始內容存檔於2024-01-06) (簡體中文). ISBN 7—5419—1407—X/Z·64 
  5. ^ 《漢書·食貨志下》:「諸取眾物鳥獸魚鱉百蟲於山林水澤及畜牧者……皆各自占所為於其在所之縣官,除其本,計其利。」 唐.元稹 《清明日》詩:「今日清明 漢江 上,一身騎馬縣官迎。」 宋.梅堯臣《送李學士河東轉運》詩:「朱轓邦伯至,黃綬縣官迎。」 清.黃軒祖 《游梁瑣記·龍門鯉》:「食頃逮李至,縣官立置重辟。」
  6. ^ 6.0 6.1 6.2 張作理. 《中国封建社会地方行政长官副职考述》. 文史哲 (山東省濟南市: 山東大學). 1998, (1998年第6期): 96–98. ISSN 0511-4721 (簡體中文). 
  7. ^ 7.0 7.1 7.2 7.3 何朝暉. 《明代县衙规制与日常政务处理程序初探》. 安徽大學學報:哲學社會科學版 (安徽省合肥市: 安徽大學). 2005, (2005年第6期): 12–18. ISSN 1001-5019 (簡體中文). 
  8. ^ 8.0 8.1 胡恆. “皇权不下县”的由来及其反思. 光明網,來源:《中華讀書報》(2015年11月04日05版). 2015-11-04 [2022-10-26]. (原始內容存檔於2022-10-27) (簡體中文). 
  9. ^ 9.0 9.1 王斌帥. 《秦汉县廷令史研究》 (碩士論文). 東北師範大學. 2017 [2023-05-31] (簡體中文). 
  10. ^ 傅林祥. 《抗战时期日伪河北省政区变迁》. 歷史地理(現名:歷史地理研究) (上海市: 復旦大學、中國地理學會). 2014, (2014年第1期): 142—153. ISSN 2096-6822 (簡體中文). 
  11. ^ 11.0 11.1 高清. 《县官刍议》. 青年文學家 (黑龍江省齊齊哈爾市: 黑龍江省文學藝術界聯合會). 2011, (2011年第12期): 214,216. ISSN 1002-2139 (簡體中文).